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社科院學部委員:建言新型城鎮化破題路徑

時間:2013-06-27  來源:時代周報  作者:

 
李鐵:被誤讀的城鎮化 2013城市發展與規劃大會
2013年4月29-5月5日 張家界城鎮體系規劃
難題與對策:城鎮化的路徑選擇 長沙天心城市設計
 
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李克強總理履職之初,“新型城鎮化”成為各界熱議話題,而執政百日之后,新型“人的城鎮化”向何處去,從哪里突破,尚未見分曉。就城鎮化戰略中的核心問題之一—土地制度的改革,時代周報記者專訪了中國社科院學部委員、全國人大農業與農村委員會委員張曉山。他指出,中國的城鎮化實際上是農村的廉價勞動力和廉價土地供養起來的,農村土地產權制度作為新型城鎮化各種利益的交匯點,是改革的關鍵。而農地改革要不走偏,戶籍制度、政績考核和國民收入分配體系的改革一個也不能少。

廉價勞動力和土地造就了“中國奇?!?

時代周報:你如何看待土地制度在中國過去三十多年經濟發展,尤其是城鎮化的進程中的作用?

張曉山:過去30多年,從經濟低起點到如今中國經濟發展到世界第二大經濟體,成為世界經濟奇跡,背后有很多因素,但有兩個因素在整個經濟發展中作出了巨大的貢獻,一個是勞動力,另外一個就是土地。

中國的人口紅利實際上更準確的說法是勞動力的紅利。勞動力廉價供給是買方市場決定的,雖然工資由勞動力的供求規律決定,但很多情況下他們是除了工資之外沒有享受到其他的社會福利和保障,也沒有一個符合現代文明標準的工作條件。這種擠壓對農民工本身而言是不公平的。

廉價的土地則是經常被忽視的。多年來的城鎮化工業化進程將很多農地轉成非農用地。按照國家法律規定,農用地轉成非農用地,必須要改變土地所有制性質,將集體所有變成國家所有。但在這個過程中,農民的所有權被去掉,而給農民的補償卻不是所有權的補償,只是使用權的補償;并且這種補償都是一次性的,金額很少。但廉價的土地農轉非后升值很快。

在整個的制度安排中,農民本身是沒有話語權和參與權、決策權的,處于弱勢地位。這種情況跟很多國家是不太一樣的,比如在印度和拉美,廉價拿走土地搞大規模招商引資的園區就很難出現,因為土地不會隨意被拿去。印度的西孟加拉邦想搞工業園區但搞不成,就是因為農民不允許。而中國的情況與過去的二元土地制度及農轉非的征地安排有關,這種制度設計使得有可能通過政府動員的強力手段在短期內實現資源配置,獲取低成本的土地,用于工業和城鎮開發。

廉價的勞動力和廉價土地為中國經濟起飛和發展作出了巨大貢獻的過程,農民在這個過程中是承擔了巨大的代價和犧牲。

城市使用農民勞動力,卻未支付社會成本

時代周報:城鄉二元土地所有制對城鎮化的發展帶來哪些問題?

張曉山:一方面讓土地城鎮化的幅度遠遠高于人口城鎮化幅度。地拿去,但人不要,人來到城市只是匆匆的過客,城市只是把進城務工的農民當作勞動力使用,使用完之后無論勞動力狀況如何都要回到農村,配套的還是農村的低保。而且經常都是年輕的農民將最好的時光貢獻給城市之后再回到鄉村。

這些農民回鄉之后就變成了繼續在田地里耕種的農戶,和未離開農村之前一樣生活,但是很多人經過進城務工過程后,本身的勞動力已經不行了,他們過了最好的勞動年齡,有的得了塵肺病,有的是工傷,甚至成為農村的負擔。城市只用了他們的勞動力,卻沒有負擔相應的社會成本。這一過程和上世紀五六十年代通過工農產品(000061,股吧)加工“剪刀差”讓農民給國家“進貢”完成工業化的積累異曲同工,改革開放后,農民通過廉價的勞動和土地繼續給國家“進貢”,促成中國經濟的騰飛。中國經濟從起步到騰飛,都是農民在背后犧牲。

土地改革是新型城鎮化利益交匯點

時代周報:針對這一點李克強總理上任之初就提出了“新城鎮化”戰略,要求實現“人的城鎮化”,但號稱最高級別的全國城鎮化的工作會議卻一再推遲,是不是新型城鎮化的阻力太大?壓力來自何方?

張曉山:新型城鎮化,“以人為本”、“人的城鎮化”、“不犧牲農業的城鎮化”等都提得很好,但如果現行的體制不變,包括國民收入分配體系、財稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系等不變的情況下,任何聽上去很美的新型城鎮化戰略和提法往往都難以避免地在施行過程中走樣,會被一些利益集團利用而各取所需,政策下行過程中被扭曲,而最終受損的很可能還是身為弱勢群體的農民。因此,要推行新的城鎮化,必須要進行全方位配套的綜合、深層次改革,把制約經濟社會健康發展的深層次矛盾解除,否則新城鎮化的善良愿望難以真正落實。

時代周報:你覺得新型城鎮化的突破口是什么?土地制度作為基礎的經濟制度是否可以成為一個突破口?

張曉山:現在,土地制度是消除二元結構、促進城鄉經濟社會發展一體化新格局的關鍵點和契合點,因為土地制度本身就是各方的利益交匯,涉及到發展現代農業建設新農村、涉及到未來幾億人在農村怎么生活、涉及到如何進一步推進工業化和新型城鎮化。所有利益相關者的眼睛都盯著農民的土地,土地是真正的利益交匯點。但要解決土地問題,就好像是一簍子螃蟹一個拽一個,必然涉及到整個體制的變革,改革走到今天,土地制度改革是關鍵點,單兵突進是不可能的。

農村土地產權不清恰是征地糾紛根源

時代周報:真正實行土地產權制度改革,其突破口是什么?2012年中央1號文件提出,“2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證”工作。確權是第一步嗎?

張曉山:土地確權是一項基礎性的工作,確權是要為未來消除城鄉二元結構、保障農民權益打下堅實的產權基礎,但光靠土地確權也不能從根本上解決問題。如果土地確了權,但農民沒有相應的政治權利,土地權利還是容易被人拿走。現在的確權包括農牧地的承包經營權、宅基地的使用權、其他各類土地的所有權等。土地確權,是將以前虛置的權利進一步落實,讓農民真正成為集體土地的所有者。

時代周報:集體土地所有權如何真正落實到每一個農民身上?

張曉山: 《土地承包法》中規定了土地集體所有的成員權利,即成員有權承包土地,《物權法》又規定,成員權包括成員對土地相關利益的知情權和參與權,但是誰是成員?資格如何取得?成員的權利責任義務是什么?卻沒有規定。

時代周報:如果農民離鄉到城市里打工,他還是否繼續享有集體土地的權利?

張曉山:成員資格必須要明確。今年中央“一號文件”中就談及要探索成員資格的界定辦法,說明現在對成員資格的界定還不清楚。

時代周報:你是說多年來土地集體所有,但成員有什么樣的權利、誰是成員都不清楚?

張曉山:不清楚,所以現在要探索。另外,什么是集體,集體是在哪一層級也需要明確。過去講三級所有制基礎,人民公社、生產大隊、生產隊,以生產隊為基本算單位,改革開放之后人民公社變成鄉鎮,生產大隊變成村,然后生產隊變成村民小組,現在很多時候是由行政村一級將土地發包給農民。

行政村是政府的下屬代理機構,真正的集體應是村民小組一級。比如一個村民小組50戶,那么每一戶的承包經營權要明確,要有明確的圖示,頒發的農村土地承包經營權證上還應有國徽,底下應寫有“中華人民共和國農業部監制”,承包期應標明“長久不變”或者30年或50年;第二,農戶本人的宅基地也應如此,宅基地應有土地使用權證、宅基地上房屋的所有權證。除了耕地和宅基地外,還有其他的公益性用地,比如道路、曬場等未開發的,這些地村民小組一共有多少,有的地區在探索以村民小組為單位按照股份量化等形式分攤到每個農戶頭上。

 
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