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經濟下行背景下資源型城市轉型的難點與對策
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文件作者: 發布時間:2014-01-26
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資源型城市轉型是轉變經濟發展方式的必然要求,是建設生態文明的有效途徑。據統計,目前我國有資源型城市118座,占全國城市總數的18%,涉及總人口1.5億人[①張雪梅:“關于加快推進資源型城市轉型的幾點思考”,《改革與戰略》,2010年第6期。]。其中煤炭城市63座,有色金屬城市12座,黑色冶金城市8座,石油城市9座。2008年、2009年國家發展改革委共明確了44個資源枯竭型城市。其他資源型城市也在紛紛謀劃轉型。但當前國內經濟下行給資源型城市轉型帶來了挑戰?;詿?,我們赴陜西榆林市進行了實地調研,通過走訪企業、與市有關部門領導、企業負責人進行座談等方式,了解了當前經濟下行背景下資源型城市轉型面臨的難點,以及地方政府和企業的政策訴求。

陜西省榆林市是我國西部典型的以能源化工為主導的新興資源型城市,其經濟社會發展狀況在資源型城市中具有一定的代表性。該市目前已發現8大類48種礦產,潛在價值超過40萬億元,特別是煤、氣、油、鹽資源富集一地,開發潛力巨大。2012年,全市生產總值達到2769.22億元,增長12.0%,經濟總量連續8年居陜西省第二位;實現煤炭產量3.2億噸,占陜西省產量的66.8%,占全國產量的8.77%,產煤量居全國第二,僅次于鄂爾多斯。近年來,榆林市政府提出“加快大轉型、實現新跨越、建設幸福榆林”,力求加快城市轉型。

一、經濟持續下行給資源型城市帶來了顯著影響

自2010年二季度以來,我國經濟一直下行,雖然2012年四季度出現了小幅反彈,但2013年一季度經濟又重回下行通道,且此趨勢還在持續。經濟下行使原材料、能源等行業產能過剩日益凸顯,對產業結構單一的資源型城市帶來了嚴重沖擊,影響程度甚至超過了2008年。下面主要以榆林市為例來說明。

(一)地區經濟特別是工業產值增速明顯趨緩

2012年榆林市地區生產總值同比增長12%,比上年回落3個百分點,比陜西省低0.9個百分點;規模以上工業企業總產值增長17.9%,比上年回落20.7個百分點。2013年第一季度,地區生產總值同比增長8.5%,比上年同期回落2.8個百分點;規模以上工業增加值增長9.0%,同比回落4.6個百分點;固定資產投資增長29%,同比回落1.7個百分點;社會消費品零售額增長12.1%,同比回落5.7個百分點。

(二)主要工業產品價格和產量增速大幅下降

受經濟不景氣影響,2012年榆林市原煤市場價平均下降200元/噸左右,其中塊煤平均銷售價格為460元/噸,較去年同期下降了130~200元/噸;沫煤平均銷售價格為300元/噸,較去年同期下降了110~180元/噸。電石價格每噸下降了1100元左右,硅鐵價格每噸低于成本150元,蘭炭價格每噸下降了100元左右,聚氯乙烯價格每噸下降了980元,甲醇價格每噸下降了550元左右。

16種主要工業品中,合成氨、氮肥、玻璃、鐵合金產量與2011年相比分別下降了2%、1%、5.6%、0.9%。除原煤、原鹽、電石外,其他13種工業品的產量增速都低于去年同期,其中水泥增長29.6%,同比回落186.2個百分點;聚氯乙烯增長56.5%,同比回落120.9個百分點;合成氨、氮肥、玻璃、燒堿增速分別同比回落36.6、35.3、28.5、127.8個百分點。

(三)節能減排壓力有所減輕,但仍然較大

2012年上半年,榆林市規模以上工業綜合能源消費量1171.0萬噸標準煤,同比增長11.0%,較一季度下降3.8個百分點;全社會用電量92.5億千瓦時,同比增長9.2%,較去年同期增速下降16.3個百分點,在一定程度上緩解了節能減排壓力。但由于GDP增速大幅回落,加上2012年二季度中央和陜西省采取了一系列穩增長措施,促使榆林市蘭炭、電石、金屬鎂等高耗能行業加快生產,單位GDP能耗增加。此外,原來未納入能耗統計的企業自備電廠用電也逐步納入單位GDP電耗統計,導致單位GDP能耗進一步增加。2012年下半年榆林市政府加大了節能減排力度,使得2012年全年單位GDP能耗同比下降3.6%,二氧化硫排放量較上年削減2.2%,氮氧化物削減1.56%,化學需氧量削減2.4%,氨氮削減1.72%,基本完成了年度節能減排任務。

(四)企業普遍開工不足,虧損嚴重

目前,除了金屬鎂、煤焦油加氫、燒堿等少數產品盈利外,榆林市絕大多數能源化工企業都處于虧損狀態。據統計,2012年全市規模以上直報工業企業共虧損182戶,虧損企業戶數較去年同期增加68戶。其中化學原料及化學制品制造業虧損41戶,石油加工煉焦業虧損39戶,煤炭開采和洗選業虧損42戶,電力、熱力的生產和供應業虧損14戶,分別占該行業規模以上直報企業數的75.9%、54.2%、15.1%、42.4%。且有不少企業停產,據統計2013年一季度全市累計停產175戶,其中煤礦93戶,洗煤廠9戶,煉焦廠11戶,其他62戶。

二、經濟下行背景下資源型城市轉型的主要難點

經濟持續下行一方面增加了資源型城市轉型的動力,但另一方面也為轉型帶來了以下難題。

(一)煤化工產業產能過剩增加了轉型的壓力

2012年榆林市共安排重點能化產業項目49個,年度計劃完成投資337億元。其中,延長西灣煤化工綜合利用、神木年產120萬噸電石循環綜合利用、府谷30萬噸合成氨及52萬噸尿素等新興煤化工示范項目是建設的重點。但據資料顯示,目前焦炭、合成氨、電石、甲醇等傳統煤化工產業產能過剩30%。單純從產量和產能對比角度考慮,2010年全國電石、合成氨和甲醇的開工率分別只有48.73%、82.72%和40.99%。[②楊智璇、班允浩:“煤化工業‘十二五’時期的產能過剩防范問題研究——基于山西、陜西和內蒙古煤化工行業的調研”,《財經問題研究》,2011年第10期。]如今在經濟下行壓力下,暫停審批三年的煤化工項目又重新啟動,進一步加劇了產能過剩矛盾。同時,在全球經濟低迷背景下精細化工等下游產品需求不足,也使煤制烯烴、煤制乙二醇、煤制二甲醚等新型煤化工行業產能過剩風險不斷顯現。

(二)地方財政收入增速放緩限制了轉型的能力

資源型城市的典型特征是經濟結構單一,財政收入高度依賴于資源型產業。以榆林市為例,財政總收入的76.7%來自于資源性行業,其中煤炭行業占47.3%,石油行業占21.3%,電力行業占5.4%,天然氣行業占2.6%。且資源性行業財政收入中95%左右來自于資源采掘業和初次加工業。產業結構高度單一,使財政收入受經濟增速下行和市場需求影響很大。2012年,榆林市財政總收入增長19.3%,同比下降19.9個百分點;地方一般預算收入增長22.1%,同比下降21.5個百分點。財力增長情況直接影響到政府對工業節能降耗和清潔生產補貼與獎勵、企業技術改造和技術創新、傳統工業結構調整和轉型升級等,以及醫療、教育、職工再就業培訓、住房和社會保障等的投入。

(三)民生就業壓力加大惡化了轉型的社會環境

經濟增速下滑使以能源等資源性產業為主的資源型城市普遍面臨企業開工不足、虧損停產的問題。據榆林市某企業負責人反映,目前企業停產的損失巨大,每個月用于支付國有企業工人工資、固定資產折舊和管理費等的凈支出就達到200萬元到300萬元。若經濟形勢持續低迷,企業將無力支撐,會產生大量企業倒閉、工人失業等現象,并波及到上下游產業,對社會穩定帶來沖擊。

(四)民營企業遭受較大沖擊削弱了轉型的活力

民營企業具有敏銳的市場嗅覺和靈活的經營機制,是實現資源型城市轉型的重要力量。但受原材料價格大幅波動、勞動力成本上漲、外貿形勢趨緊等因素沖擊,民營企業的經濟效益受到嚴重影響。調研中發現,榆林市的大多數國有企業由于鹽、煤等原材料采掘成本低,且有規模經濟優勢和上下游產業鏈整合的循環經濟優勢,在經濟形勢低迷、產品價格下跌的情況下仍有利潤空間,但民營企業普遍面臨虧損,生產經營難以為繼。據榆林市能源局反映,目前關停的煤礦絕大部分都是民營企業。

(五)高級要素的流失和缺乏降低了轉型的效率

資源型城市大多處于邊遠落后地區,在吸引人才和技術方面本來就不具有優勢。經濟下行使地方財政越來越困難,企業效益下降,在吸引高級要素方面缺乏資金,原有的高級要素存量也面臨大量流失的風險。調研中發現,榆林市的企業普遍面臨招工困難,高技術人才嚴重缺乏。以某國企煤化工項目為例,該項目目前招到大專以上學歷的技工520人,但企業需求是1320人,存在較大的缺口。企業負責人反映,由于榆林工資較低,生活成本又相對較高,對煤化工高級人才和技術骨干缺乏吸引力。

(六)穩增長壓力下地方政府節能減排意識弱化不利于轉型

在經濟下滑背景下,出于穩增長、保就業考慮,資源型城市對節能減排要求有所放松,出現監管放松、污染反彈等現象。一些地方政府為了保增長紛紛通過上馬高耗能項目來發展經濟,使得能源消費過快增長,污染排放增加,阻礙了轉型。以榆林市為例,為拉動經濟增長,2012年全市的蘭炭、電石、金屬鎂等高耗能產業產量呈兩位數的高速增長,而占生產總值份額較大但GDP能耗較低的油氣產業卻增長相對緩慢,其中原油產量僅增長7.3%,天然氣產量僅增長6.1%,導致GDP能耗增加。

三、新形勢下促進資源型城市轉型的政策建議

資源型城市能否在經濟下行背景下頂住壓力和挑戰,順利實現轉型,關系到我國資源安全和社會穩定,需引起高度重視。為此,就新形勢下如何推進資源型城市轉型提出以下建議。

(一)對全國資源型城市進行摸底調查和科學分類

由于資源型城市的資源類別、發展階段以及在全國能源總體戰略部署中的地位不同,因而其轉型的路徑、手段也不同。要按照因地制宜、分類指導的原則,統籌安排資源型城市的轉型工作。首先,對全國資源型城市進行摸底調查和科學分類,從資源類別(煤炭、石油、有色金屬等)和發展階段(成長期、衰退期、枯竭期)等多維度進行分類。接著,針對不同類型的資源型城市設計不同的支持政策。然后,在每一類資源型城市中選擇若干有代表性的城市進行試點,在資源定價、資源產權制度改革等方面進行探索,待條件成熟時向全國推廣。

(二)繼續深化資源價格改革,配套完善稅收政策

長期以來,資源型城市多處于低價輸出原材料、高價購入制成品的“雙向失血”狀態。資源價格未能反映資源稀缺程度、環境治理與生態修復成本,導致資源浪費。在經濟下行背景下,通脹壓力減輕,正是進行資源價格改革的有利時機。一是要分領域穩步推進資源價格改革??梢越杓禾亢馱屯平諧』母锏木?,逐步推進成品油、天然氣、礦產資源等的價格改革,建立能真實反映資源稀缺程度、環境損害成本的價格形成機制。二是要配套完善稅收政策。在資源稅方面,要在原油和天然氣稅賦改革基礎上,逐步將煤炭及其他資源產品(如稀土)納入從價計征范圍,同時提高資源稅率。在環境稅方面,可先考慮在局部地區進行試點,對特定主體排放廢水、廢渣、廢氣行為開征環境稅,其收入劃入地方財政,用于環境治理與修復。另外,對“三高”企業實施差別化的高稅率,對“三高”產品出口降低甚至取消出口退稅政策,同時對節能環保產品給予一定的稅收優惠和減免政策,引導產業綠色低碳發展。

(三)針對資源型城市的實際困難在財政政策上給予適當傾斜

資源型城市尤其是處于衰退期或枯竭期的資源型城市地方財力有限,難以支撐其轉型發展。在當前經濟下行背景下,地方財政收入增速放緩,支持城市轉型的能力更加有限。因此,可針對資源型城市的實際困難給予適當財政支持,幫助其順利實現轉型。一是完善針對資源型城市的財政轉移支付制度。在對資源型城市進行調查摸底的基礎上,加大中央對資源型城市的稅收返還力度,逐步建立資源輸入省對相應的資源輸出省的橫向轉移支付制度或補償機制。二是增加資源型城市中央和地方共享稅的比重,適度提高地方政府的財力水平,切實解決生態治理、扶貧開發等突出問題。三是設立資源型城市可持續發展基金,基金的來源可從征繳的資源稅中提取部分,從資源型城市上繳中央的兩權價款、礦產資源補償費等非稅收入中拿出一定比例,專門用于資源型城市資源深度轉化和綜合利用、培育接續替代產業等,切實促進資源型城市的轉型發展。

(四)加快推進政績考核制度改革

改革現有以GDP為中心的政績考核制度,對資源型城市轉型發展很重要。擯棄以往單一以GDP為衡量標準的評價體系,對資源型城市區別對待,采取差別化的政績考核標準,調整考核指標的優先序,弱化經濟增長指標,強化環境?;?、生態修復、社會保障、居民就業、接替產業發展等民生和轉型發展指標。推進資源型城市政府職能的轉變,從“以經濟建設為中心”向“以公共服務為中心”轉變,提高行政審批效率,強化自我監督和管理,構建公共服務型政府??煽悸茄∪∪舾傻湫偷淖試蔥統鞘薪惺緣?,建立資源型城市可持續發展評價指標體系,按其實際得分作為評價政府政績的標準。

參考文獻

〔1〕劉學敏:“關于資源型城市轉型的幾個問題”,《宏觀經濟研究》,2009年第10期。

〔2〕時慧娜、魏后凱:“‘十二五’時期中國資源型城市援助政策的調整思路”,《經濟學動態》,2011年第2期。

〔3〕劉現偉:“政府干預機制重構與資源型城市困境擺脫”,《改革》,2011年第3期。

〔4〕匡耀求:“資源:是優勢還是陷阱——資源型城市走向可持續發展的出路探討”,《廣東社會科學》,2010年第1期。

〔5〕王樹義、郭少青:“資源枯竭型城市可持續發展對策研究”,《中國軟科學》,2012年第1期。

〔6〕王玖斌、曾真:“資源型城市經濟轉型的財政研究”,《財政研究》,2009年第12期。

〔7〕楊智璇、班允浩:“煤化工業‘十二五’時期的產能過剩防范問題研究——基于山西、陜西和內蒙古煤化工行業的調研”,《財經問題研究》,2011年第10期。

〔8〕王立國、王曉姝:“理性發展現代煤化工行業的思考——基于防范產能過剩風險的視角”,《宏觀經濟研究》,2012年第1期。

〔9〕王軍、劉博昕:“經濟下行中的政策選擇”,《中國金融》,2012年第16期。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所“我國資源型城市可持續發展研究”課題組

課題負責人:曹小奇 杜少牧

課題協調人:李佐軍 張智祥

課題組成員:衛 宏 張鮮堂 張詩雨 周健奇 張 帆

執筆:李佐軍 張 帆

作者: 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所“我國資源型城市可持續發展研究”課題組(執筆:李佐軍 張帆)


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